Logo Rijksoverheid - Ministerie van Financiën

Rijksbegrotingsvoorschriften 2014

1.33d - Tabel budgettaire gevolgen van beleid en budgetflexibiliteit

Model:

Tabel Budgettaire gevolgen van beleid art. .. (bedragen x € 1.000)
t-2 t-1 t  t+1 t+2 t+3 t+4
Verplichtingen X X X X X X X
Waarvan garantieverplichtingen (indien van toepassing) X X X X X X X
               
Uitgaven X X X X X X X
Waarvan juridisch verplicht (percentage)     %        
               
Subsidies(-regelingen)              
-              
Leningen (eventueel)              
-              
-              
Garanties (eventueel)              
-              
-              
Bekostiging              
-              
-              
Inkomensoverdrachten              
-              
-              
Opdrachten              
-              
-              
Bijdragen aan agentschappen              
-              
-              
Bijdragen aan ZBO’s /RWT’s              
-              
-              
Bijdragen aan medeoverheden              
-              
-              
Bijdragen aan (inter)nationale organisaties              
-              
-              
Bijdragen aan andere begrotingshoofdstukken              
-              
-              
Bijdragen aan sociale fondsen              
-              
-              
Ontvangsten X X X X X X X
Open tabel in nieuwe pagina

In de tabel Budgettaire gevolgen van beleid bij dit beleidsartikel is in regel .... een bedrag van €…….aan subsidieverplichtingen voor het jaar 20.. opgenomen. Dit bedrag heeft betrekking op [of: Van dit bedrag heeft een bedrag van ten hoogste €…….betrekking op] de mogelijke verlening van een subsidie voor……[doel vermelden] aan …….[subsidieontvanger(s) vermelden]. Deze begrotingsvermelding vormt de wettelijke grondslag voor de hier bedoelde subsidieverlening(en) als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, onder c, van de Algemene Wet Bestuursrecht.

Toelichting

  1. Bij de budgettaire gevolgen van beleid worden per beleidsartikel de verplichtingen, uitgaven, ontvangsten evenals de budgetflexibiliteit in één tabel gepresenteerd.

  2. Per beleidsartikel is sprake van één tabel Budgettaire gevolgen van beleid. Hiermee worden de integrale uitgaven en ontvangsten die samenhangen met één beleidsdoelstelling in één oogopslag zichtbaar.

  3. Bij het opstellen van begroting t (in de zomer van t-1) wordt voor de stand t-2 in de tabel de stand opgenomen van de Slotwet t-2. Voor de stand t-1 wordt in de tabel de meest recente stand opgenomen. Dit is de stand na de Augustusbrief, waarover met de IRF overeenstemming is bereikt. Voor de kolommen t t/m t+4 wordt uitgegaan van de stand (raming) per 1 januari t (dus bijvoorbeeld voor de begroting 2015 wordt uitgegaan van de ramingen per 1 januari 2015 volgens de laatst overeengekomen stand; dit is dus ook de stand na Augustusbrief).

  4. Op de regel Verplichtingen worden de financiële verplichtingen opgenomen. Op de regel Verplichtingen dienen eveneens de ‘verplichtingen” uit hoofde van schatkistbankieren te worden opgenomen. Dergelijke verplichtingen zijn geen echte garanties. Ze worden aangegaan met betrekking tot leningen die het Agentschap van het Ministerie van Financiën aan rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) verstrekt op basis van artikel 48 en 49 CW 2001. Het gaat hierbij om interne budgettaire garanties van een vakdepartement aan het Agentschap (werden voorheen garantieverplichtingen genoemd). Ook indien dergelijke “garanties” niet geformaliseerd zijn in een overeenkomst tussen RWT, Agentschap en vakdepartement, maar louter voortvloeien uit de bepaling in artikel 48, lid 3, of artikel 49, lid 3, CW 2001, moeten deze hier worden opgenomen.

  5. Garantieverplichtingen worden indien van toepassing apart opgenomen op de regel Garantieverplichtingen.

  6. Garantieverplichtingen vormen een aparte categorie juridische verplichtingen. Bij een garantieregeling wordt zoveel mogelijk een raming van de kasgevolgen opgenomen. Ook hier geldt dat ter bepaling van het percentage dat als juridisch verplicht moet worden beschouwd, uitgegaan moet worden van de peildatum 1 januari van jaar t.

  7. Indien er geen reële meerjarige raming van de programma-uitgaven is te geven, dan worden de garantieverplichtingen niet in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid verwerkt. In dat geval wordt er in de toelichting bij de tabel expliciet aandacht aan besteed.

  8. De “garantieverplichtingen” uit hoofde van schatkistbankieren door agentschappen worden niet opgenomen. Bij leningen die door het Agentschap aan agentschappen zijn verstrekt, is namelijk geen sprake van formele garantstelling door het moederdepartement. Agentschappen maken deel uit van het moederdepartement, waardoor een lening aan een agentschap feitelijk een lening aan het moederdepartement is.

 

Juridisch verplichte uitgaven/budgetflexibiliteit

  1. Van de ramingen van de programma-uitgaven wordt vermeld – in percentages – welk deel daarvan juridisch is verplicht (alleen invullen voor het jaar t). Als peildatum voor de omvang van de juridische verplichtingen wordt 1 januari van het begrotingsjaar (t) genomen. Dat betekent dat op het moment van opstellen van de begroting voor jaar t (in de zomer van jaar t-1) er ook al rekening gehouden moet worden met de juridische verplichtingen die nog in de tweede helft van het jaar t-1 zullen worden aangegaan en dus tot een kasbeslag leiden in het begrotingsjaar t. Met andere woorden: alle verplichtingen die in de jaren voorafgaand aan het begrotingsjaar t zijn en leiden tot een kasbeslag in het begrotingsjaar t.

  2. Van juridisch verplichte uitgaven is in zijn algemeenheid alleen sprake op grond van verdrag, wet, koninklijk besluit, ministeriële regeling, beschikking, verbintenis of een vastgelegde afspraak tussen dienstonderdelen. In zijn algemeenheid is geen sprake van een juridische verplichting als bijvoorbeeld subsidiabelen recht op een subsidie hebben indien zij aan bepaalde voorwaarden voldoen.

  3. Het verschil tussen totale programma-uitgaven en juridische verplichte programma-uitgaven geeft de mate aan waarin de programma-uitgaven nog niet juridisch verplicht zijn. Dit vormt een indicatie voor de mate van de budgetflexibiliteit: de ruimte die budgettair-technisch bezien beschikbaar is voor een alternatieve besteding.

  4. Op grond van CW artikel 5, derde lid, onder c, moet in de begroting per beleidsartikel informatie opgenomen worden over de budgetflexibiliteit. Doel hiervan is om de Staten-Generaal inzicht te geven in de mate waarin per beleidsartikel –los van het lopende beleid- de kasbudgetten een andere beleidsmatige aanwending zouden kunnen krijgen.

  5. In de tabel Budgettaire gevolgen van beleid worden alleen de juridische verplichtingen opgenomen. Meer categorieën komen niet voor.

  6. Voor de juridisch verplichte uitgaven wordt, naast een kwantitatief percentage op artikelniveau, ook een kwalitatieve toelichting opgenomen op het niveau van een financieel instrument als geheel (bijv. het geheel van de subsidies of het geheel van opdrachten). Daarbij wordt aandacht besteed aan:

    • waarom deze uitgaven verplicht zijn (wat is de afspraak met bijvoorbeeld een verwijzing naar de regelgeving);

    • met welke partij(en), instanties is deze juridische verplichting aangegaan;

    • wat is de tijdshorizon van de verplichting (voor welke periode geldt deze verplichting).

    • Deze aspecten hoeven niet voor alle individuele juridische verplichtingen te worden opgenomen. Binnen het cluster van instrumenten als totaal kunnen de belangrijkste afspraken met partijen benoemd worden. Met de kwalitatieve toelichting op het totaal van het juridische verplichte percentage moet het grootste gedeelte van de juridische verplichtingen worden afgedekt (80/20-regel of bijvoorbeeld de drie grootste verplichtingen daarbinnen). Bij subsidies kan ook worden verwezen naar de subsidiebijlage. Deze bepaling komt voort uit de toezegging van de minister van Financiën tijdens het Algemeen Overleg over Verantwoord Begroten van 6 maart 2013 (TK, vergaderjaar 2012-2013, 31 865, nr. 50).

     
  7. Voor zover het deel van de programma-uitgaven niet zonder meer vrij besteedbaar is, omdat het anders dan juridisch is verplicht, dan kan in de toelichting bij de tabel onder het kopje budgetflexibiliteit worden aangegeven waarom dat deel van het budget niet vrij besteedbaar is en waarvoor dat deel is gereserveerd (bijvoorbeeld bestuurlijk gebonden op grond van een convenant). Deze kwalitatieve aanduiding moet antwoord geven op de vraag welk deel van de uitgaven alternatief aanwendbaar zijn en wat er voor nodig is om de middelen wel alternatief aanwendbaar te maken en op welke termijn is dit mogelijk. In dit verband wordt als budgettair substantieel aangemerkt een bedrag van € 25 mln. of meer aan bestuurlijke verplichtingen (bestuursovereenkomsten, bestuursconvenanten, e.d.). Een kleiner bedrag wordt als substantieel aangemerkt als het 10% of meer van het uitgaventotaal van het betrokken (beleids)artikel betreft.

 

Financiële instrumenten

  1. In de tabel budgettaire gevolgen van beleid wordt onderscheid gemaakt naar de financiële instrumenten die de minister tot zijn beschikking heeft. De te onderscheiden financiële instrumenten zijn (limitatief):

    • subsidies(regelingen);

    • leningen;

    • garanties;

    • bekostiging;

    • inkomensoverdrachten;

    • opdrachten;

    • bijdrage aan agentschappen;

    • bijdrage aan ZBO’s/RWT’s;

    • bijdragen aan medeoverheden;

    • bijdrage aan (inter-)nationale organisaties;

    • bijdrage aan andere begrotingshoofdstukken;

    • bijdragen aan sociale fondsen.

     
  2. Indien het de verwachting is dat uitstaande garantieverplichtingen tot betaling zullen komen, wordt het financieel instrument garanties als aparte categorie onder de kasuitgaven opgenomen.

  3. In de tabel worden de individuele regelingen van 1 miljoen euro of meer apart gepresenteerd onder het financiële instrument. Bijvoorbeeld subsidieregelingen van 1 miljoen euro of meer worden apart gepresenteerd onder het kopje subsidies. Van deze ondergrens van 1 miljoen euro mag alleen in overleg met de betreffende IRF-sectie worden afgeweken.

  4. De afzonderlijke financiële instrumenten die onder deze ondergrens vallen worden geclusterd opgenomen onder het kopje “Overige financieel instrument < 1 mln. Het totaal van de budgettaire tabel wordt daarmee dus sluitend.

  5. Voor het bepalen van de financiële instrumenten wordt uitgegaan van de volgende begrippen:

  6. Subsidies: De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (Awb, artikel 4.21).

  7. Op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht moet in het algemeen voor subsidieverlening een wettelijke grondslag bestaan. Eén van de uitzonderingen hierop vormen subsidies waarvan zowel de subsidieontvanger als het maximale bedrag in de begroting worden vermeld. De begroting vormt in dat geval de wettelijke grondslag. In die situatie wordt in de tekst zoals opgenomen onder het model “Tabel budgettaire gevolgen van beleid”, ontvanger en het bedrag toegelicht.

  8. De uitgaven voor leningen worden eventueel onder de categorie subsidies opgenomen. Vaak hebben die contracten door de ‘zachte” voorwaarden (lagere dan marktrente, kwijtscheldingsclausules, e.d.) die eraan zijn verbonden, het karakter van een subsidie; de vormgeving is dan meestal publiekrechtelijk (subsidiebeschikking). De uitgaven voor leningen worden als apart instrument opgenomen, indien hiermee het inzicht wordt vergroot.

  9. Garanties: de kasuitgave die voortkomt uit een voorwaardelijke financiële verplichting aan een wederpartij. De verplichting komt tot betaling omdat een situatie is ontstaan, waarvoor de oorspronkelijke garantieverplichting was aangegaan.

  10. Bekostiging: financiële overdracht voor beleidsuitvoering aan instellingen, voor zover niet vallend onder opdrachten en subsidies. Het betreft hier vooral overdrachten aan wetenschappelijke en/of onderwijsinstellingen voor onderwijs en/of onderzoek.

  11. Inkomensoverdracht: het overdragen van financiële middelen aan een individu en/of huishouden zonder daarvoor een directe tegenprestatie te verlangen en met het oogmerk de wederpartij te ondersteunen in de bekostiging van zijn lopende uitgaven. In het algemeen vindt de overdracht plaats in de vorm van een uitkering of bijdrage van de overheid.

  12. Opdracht: Directe bestedingen aan derden voor de inkoop van diverse goederen en diensten (communicatie, voorlichting, projecten, infrastructuur e.d.) ten behoeve van het beleid. Bij een opdracht is sprake van een concreet eindproduct/resultaat (uitbesteding). Over het algemeen zijn dit de opdrachten voor zover deze niet vallen onder externe inhuur. Externe inhuur is het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de rijksoverheid in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, middels het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, waarop door de opdrachtgever mede gestuurd wordt (zie bijlage externe inhuur). De uitgaven voor externe inhuur worden opgenomen bij de apparaatsuitgaven.

  13. Bijdrage aan agentschappen: Het financiële instrument “Bijdrage aan een agentschap” op een programma artikel is bedoeld voor dekking van het apparaat van een agentschap en bestaat uit: de eigenaarsbijdragen van het moederdepartement en de uitvoeringskosten van de opdrachtgever aan een Agentschap. Programmageld zoals bedragen benodigd voor bijv. subsidieregelingen worden onder ‘subsidie’ gepresenteerd in de tabel budgettaire gevolgen van beleid en niet onder de bijdrage Agentschap. Als de minister ze laat uitvoeren door een andere partij, wordt deze bij de subsidieregeling in de tabel vermeld.

  14. Bijdrage aan ZBO’s/RWT’s: De totale financiële bijdrage (programma en apparaat) aan de ketenpartners (ZBO’s/RWT’s) die de overheid bij de uitvoering van het beleid inschakelt .

  15. Bijdrage aan medeoverheden: de financiële bijdrage aan de medeoverheden (provincies, gemeenten) die de overheid bij de uitvoering van het beleid inschakelt, bijvoorbeeld de specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies.

  16. Bijdrage aan (inter)nationale organisaties: de financiële bijdrage aan (inter)nationale organisatie die de overheid bij de uitvoering van het beleid inschakelt en/of lidmaatschappen van (inter)nationale organisaties, bijvoorbeeld bijdragen aan de Europese Unie, VN, NGO’s.

  17. Bijdrage aan andere begrotingshoofdstukken: de financiële bijdrage aan andere begrotingshoofdstukken (inclusief begrotingsfondsen).

  18. Bijdrage aan sociale fondsen: de financiële bijdrage aan de fondsen waaruit uitkeringen en voorzieningen worden verstrekt krachtens sociale verzekeringswetten.

  19. Voor de instrumenten bijdrage aan… geldt dat waar mogelijk, conform het instrument bijdrage aan agentschappen, de bijdrage los wordt gepresenteerd van de uitvoeringskosten van het beleid zelf, bijvoorbeeld een subsidieregeling van het Rijk.

  20. De programmaontvangsten bij een beleidsartikel bevatten, voor zover aan de orde, in ieder geval: niet belastingontvangsten, heffingen, concessies, tarieven, boetes, risicopremies, aflossingen op deelnemingen, verkopen op deelnemingen, desinvesteringen (= verkoop onroerend goed), restitutie teveel betaalde subsidies of bijdragen en overige programmaontvangsten.

  21. Ter uitvoering van de motie Hachchi c.s. (nr. 28, 33000-IV) brengen departementen in kaart welke uitgaven zij doen in Caraïbisch Nederland, uitgesplitst per beleidsartikel en per instrument. Voor zover die uitgavenreeksen de € 1 mln. te boven gaan, maken de departementen deze in een aparte regel (instrument) expliciet zichtbaar onder de van toepassing zijnde uitgavencategorie in de desbetreffende tabel budgettaire gevolgen van beleid. Ten behoeve van het op te stellen extracomptabele overzicht in de begroting van het BES-fonds leveren de departementen alle reeksen van uitgaven in Caraïbisch Nederland, ook waar die de ondergrens van € 1 mln. niet halen, aan bij de Postbus Begrotingszaken van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (postbus.begrotingszaken@minbzk.nl). Zie tijdschema voor de aanleverdatum. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt het totaaloverzicht van uitgaven in Caraïbisch Nederland op en draagt zorg voor de opname daarvan in de begroting van het BES-fonds.

  22. Bij het indelen van de uitgaven naar financieel instrument wordt aansluiting gezocht bij de rol en verantwoordelijkheid van de minister. Hierdoor wordt de wijze waarop de uitgaven het ministerie verlaten leidend voor de indeling naar financiële instrumenten.

  23. Wanneer bij het opstellen van de begroting nog niet duidelijk of de uitgaven via bijvoorbeeld een opdrachtverstrekking dan wel een subsidieverstrekking zullen lopen, zal toch een duidelijke keuze gemaakt moeten worden. Een te hanteren richtlijn hierbij is om het gehele bedrag te plaatsen onder de categorie waar over het algemeen de meeste uitgaven op drukken, mede gelet op voorgaande jaren.

  24. De financiële instrumenten in de tabel “budgettaire gevolgen van beleid” kunnen, indien dit het inzicht vergroot, in samenhang worden gepresenteerd. Hiervoor kan de term artikelonderdeel worden gebruikt. In de toelichting op de instrumenten wordt het artikelonderdeel aangehouden. Deze beleidsmatige onderverdeling wordt verder niet toegelicht met beleidsinformatie en/of indicatoren. De beleidsmatige toelichting gebeurt op het niveau van de algemene doelstelling en op het niveau van de financiële instrumenten.

  25. Bij inzet van belastinguitgaven als instrument van beleid moeten het gebruik, de effecten en de budgettaire consequenties bij het beleidsartikel worden vermeld. N.a.v. de beleidsdoorlichting evaluatie belastinguitgaven moeten (conform toezegging aan de Tweede Kamer) departementen in de ontwerpbegroting alle belastinguitgaven toedelen naar de gerelateerde beleidsdoelstellingen en deze vermelden in de artikelsgewijze toelichting van de begroting.

  26. Een belastinguitgave wordt toegelicht bij het artikel indien er één op één relatie bestaat tussen de belastinguitgave en een doelstelling uit een beleidsartikel. De budgettaire consequenties van deze belastinguitgave worden in een extracomptabel overzicht opgenomen direct na de tabel “Budgettaire gevolgen van beleid”.

  27. Als de belastinguitgave tegelijkertijd bij verschillende beleidsartikelen als instrument wordt ingezet (op een of verschillende begrotingen) wordt het instrument in de beleidsagenda toegelicht. Hierbij worden ook de budgettaire gegevens gepresenteerd.

  28. De in de begroting op te nemen belastinguitgaven en de budgettaire consequenties daarvan moeten gelijk zijn aan de gegevens in de bijlage “Belastinguitgaven van de Miljoenennota”. In juli/augustus stuurt het Ministerie van Financiën (directie Algemene Fiscale Politiek) een integraal budgettair overzicht van de belastinguitgaven naar de departementen.

 

Informatieve tekst bij splitsing bijdrage en uitvoeringskosten

Om de Kamer een compleet overzicht te geven van bijvoorbeeld alle subsidieregelingen, zonder dat deze wegvallen in de verschillende soorten bijdragen, is het wenselijk om deze definitie uniform te hanteren voor alle bijdragen. De subsidies, opdrachten e.a. financiële instrumenten waarvan de uitvoering via een agentschap, ZBO /RWT, mede-overheid, (inter)nationale organisatie of een andere begrotingshoofdstuk loopt, worden inzichtelijk onder het desbetreffende financiële instrument in de tabel budgettaire beleid en niet in de bijdragen.   

In de toelichting op de financiële instrumenten wordt aangegeven wanneer er sprake is van uitvoering door derden zoals agentschap of Zelfstandig Bestuursorgaan. Het is van belang om hier goed scherp te hebben dat het hier echt gaat om het beleid van de minister zelf en niet om het beleid van bijvoorbeeld een agentschap of ZBO. De volgende twee vragen helpen hierbij: Is het een instrument van de minister en wie voert het beleid uit?

Voorbeeld werkwijze: de instrumenten zijn leidend. Uitvoeringskosten zijn afgesplitst van bijdragen.

Tabel Budgettaire gevolgen van beleid artikel... (Bedragen x €1.000)
t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4
Verplichtingen X X X X X X X
Waarvan Garantieverplichtingen X X X X X X X
Uitgaven X X X X X X X
Waarvan juridisch verplicht (percentage)      %        
Subsidies(-regelingen)              
- Regeling 1 (uitvoering Agentschap x)              
- Regeling 2 (uitvoering Agentschap x)              
Bijdragen aan agentschappen              
- Bijdrage aan Agentschap x              
Ontvangsten X X X X X X X
Open tabel in nieuwe pagina

Het zal niet altijd mogelijk zijn de uitvoeringskosten in de begroting af te splitsen van de uitgaven voor het financiële instrument. Vooral bij ZBO/RWT’s bestaat vaak pas met enige vertraging inzicht in de uitvoeringskosten. Dit is afhankelijk van het wettelijk kader dat geldt voor de verschillende ZBO/RWT’s. Wanneer de uitvoeringskosten niet afzonderlijk kunnen worden weergeven, worden de uitvoeringskosten en de kosten van het financiële instrument gezamenlijk opgenomen bij het meest passende financiële instrument. Bij de toelichting wordt vervolgens aangegeven dat het gaat om de kosten van het instrument, inclusief de uitvoeringskosten.